Władze Warszawy wprowadzały w błąd mieszkańców przy konsultacjach planów zagospodarowania przestrzennego?

Władze Warszawy wprowadzały w błąd mieszkańców konsultując miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego - uważa Stowarzyszenie Interesu Społecznego WIECZYSTE, które wystąpiło do Wojewody Mazowieckiego o wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego ws. uchylenia, stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta St. Warszawy  z dnia 6 lipca 2017 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulicy Foksal, w zakresie w jakim dotyczy maksymalnych i minimalnych intensywności zabudowy.

O co chodzi? Otóż w dniu 6 lipca 2017 Rada Miasta Warszawa podjęła uchwałę Nr LII/1278/2017 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulicy Foksal.  Zgodnie z art.15 ust.2 pkt.6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania tereny, w tym maksymalną i minimalną intensywność zabudowy – rozumianą jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej.

W ww. uchwale Rady Warszawy nie zawarto żadnej definicji pojęcia powierzchnia całkowitej zabudowy, a tym samym de facto nie określono w sposób jasny i pewny pojęcia intensywności zabudowy, której maksymalne i minimalne wskaźniki jednak w uchwale umieszczono. Jest to o tyle istotne, że występuje istotna rozbieżność doktryny i orzecznictwa sądowego z praktyką i definicjami przyjętymi przez organy administracyjne. Potocznie przyjmuje się bowiem, że jako wskaźnik intensywności zabudowy przyjmuje się stosunek powierzchni całkowitej budynku obliczanej jako suma powierzchni wszystkich kondygnacji nadziemnych mierzonych na poziomie posadzki po obrysie zewnętrznym budynku z uwzględnieniem tynków, okładzin i balustrad do powierzchni działki/terenu https://pl.wikipedia.org/wiki/Intensywno%C5%9B%C4%87_zabudowy.

Podobną interpretację przyjmowały organy władzy samorządowej, w tym Rada Warszawy we wcześniejszych uchwałach, np. w §2 ust.1 pkt.9 UCHWAŁY NR LIV/1534/2013 RADY MIASTA STOŁECZNEGO WARSZAWY z dnia 18 kwietnia 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Placu Unii Lubelskiej - część północna cyt. wskaźniku maksymalnej intensywności zabudowy na działce budowlanej – należy przez to rozumieć największą nieprzekraczalną wartość liczbową wyrażającą stosunek powierzchni całkowitej wszystkich kondygnacji nadziemnych wszystkich budynków istniejących i lokalizowanych na działce budowlanej do powierzchni całkowitej działki budowlanej. Innymi słowy utożsamia się powierzchnia całkowitą zabudowy z sumą powierzchni kondygnacji nadziemnych...

Jednakże w orzecznictwie sądowo-administracyjnym dominuje pogląd określający powierzchnię całkowitą zabudowy (budynku) jako sumę powierzchni wszystkich kondygnacji zarówno podziemnych jak i nadziemnych. Przykładowo w wyroku z 17.11.2015 II OSK 643/14 NSA stwierdził, że powierzchnia całkowita zabudowy (budynku), to suma powierzchni wszystkich kondygnacji. WSA w Warszawie w wyroku z dn. 14.06.2016 sygn. VIII SA/Wa 897/15 przyjął podobną wykładnię stwierdzając, że Całkowita zabudowa winna uwzględniać zarówno nadziemne, jak i podziemne części kondygnacji budynku. Także inne sądy administracyjne wydają orzeczenia, której wykładnia jest podobna.

W projekcie MPZP dla Rejonu Foksal przy pierwszym wyłożeniu w §2 ust.1 pkt.6 sprecyzowano pojęcie maksymalnej intensywności zabudowy cyt. wskaźniku maksymalnej intensywności zabudowy na działce budowlanej – należy przez to rozumieć największą nieprzekraczalną wartość stosunku powierzchni całkowitej wszystkich kondygnacji nadziemnych wszystkich budynków istniejących i lokalizowanych na działce budowlanej, z wyłączeniem powierzchni logii, tarasów lub balkonów, do powierzchni całkowitej działki budowlanej (https://bip.warszawa.pl/NR/rdonlyres/C0DF78F6-5026-4CB3-8553-31EA24A46212/975699/FOKSAL_TEKST_PLANU_12_2013_WYLOZENIE.pdf), wyłożenie 3 stycznia 2014 roku. Zapis ten zniknął z projektu planu przy ponowny wyłożeniu - https://bip.warszawa.pl/NR/rdonlyres/C6F7F839-D70A-4EB9-9D40-E8A2277376DF/1102825/mpzp_FOKSAL_TEKST_PLANU_ponowne_wylozenie_10_2015.pdf O tym jak należy rozumieć pojęcie intensywności zabudowy nie poinformowano zatem ani w projekcie MPZP ani też w ogłoszeniu Prezydent Warszawy o ponownym wyłożeniu z 23.09.2015 r.: https://bip.warszawa.pl/NR/rdonlyres/C6F7F839-D70A-4EB9-9D40-E8A2277376DF/1101018/oglosz_foksal.pdf

Pojawiła się jednak definicja powierzchni całkowitej zabudowy potwierdzającej, iż jest to suma powierzchni kondygnacji nadziemnych, definicja która znika z projektu przy trzecim wyłożeniu (ogłoszenie z 7 lutego 2017 roku), który dotyczył ustaleń wskaźnika maksymalnej intensywności zabudowy w niektórych jednostkach redakcyjnych planu. Nie poinformowano przy tym jaka obowiązuje wykładnia w zakresie powierzchni całkowitej budowy, która przecież określa maksymalną intensywność zabudowy.

https://bip.warszawa.pl/NR/rdonlyres/96123C97-C7BD-4D2B-A854-8E188118C072/1240387/FOKSAL_oglosz.pdf

W sytuacji rozbieżności interpretacyjnych organów samorządowych i sądów, wskazane było przy kolejnych wyłożeniach planu zagospodarowania w uchwale lub w ogłoszeniach o wyłożeniu jakieś określenie pojęcia powierzchni zabudowy, zwłaszcza że strony mające interes w wypowiedzeniu się co do ustaleń planu, miały w świadomości definicje określoną choćby z projektu przy pierwszym wyłożeniu MPZP, odnoszące się do sumy powierzchni kondygnacji nadziemnych.

Wobec braku definicji ustawowej i wieloznaczności interpretacyjnych, zatem występowała konieczność określenia pojęcia – jeżeli nie w akcie normatywnym tj. w uchwale Rady Warszawy (orzecznictwo sądowo-administracyjne co do zasady kwestionuje definiowanie pojęć w aktach normatywnych prawa miejscowego przy braku ustawowej delegacji do takiego działania), to przynajmniej w ogłoszeniu o wyłożeniu planu do publicznego wglądu, tak aby konsultacje społeczne nie nastąpiły na podstawie informacji, wprowadzającej w błąd co do rzeczywistych możliwości zabudowy terenu.

Wprowadzono zatem w błąd mieszkańców co do zapisów MPZP w zakresie wskaźników intensywności zabudowy, zwłaszcza iż przy pierwszym wyłożeniu zdefiniowano pojęcie poprzez uwzględnienie jedynie powierzchni nadziemnej (czyli bez podziemnej). Brak sprostowania lub chociażby informacji przy okazji dwóch wyłożeń (w tym jedno dotyczące ustaleń maksymalnych intensywności zabudowy w niektórych jednostkach redakcyjnych planu) mógł wprowadzić w błąd mieszkańców i inne środowiska, że nic nie uległo zmianie, czyli że nadal uwzględnia się wyłącznie powierzchnię całkowitą kondygnacji nadziemnych. To przekonanie mogło być utwierdzone faktem, iż w kolejnych wyłożeniach MPZP obowiązywały te same maksymalne zapisy intensywności zabudowy przykładowo dla b1.3C-MWU (2,5), b1.4C-MWU (4,0), b1.6C-U (2,5) i wiele innych. Tym samym przyczyniło się to do braku reakcji wielu osób na mniej korzystne zapisy (w świetle wykładni sądowych) niż wynikające z pierwotnego projektu MPZP przy pierwszym wyłożeniu...

Zdaniem Stowarzyszenia, działanie władz Warszawy w procedurze przyjmowania MPZP dla Rejonu Foksal wprowadzało w błąd osoby zainteresowane, co oznacza że w efekcie doszło do naruszenia zasad art.18 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Uwagi do projektu planu miejscowego może wnieść każdy, kto kwestionuje ustalenia przyjęte w projekcie planu, wyłożonym do publicznego wglądu, o którym mowa w art. 17 pkt 9) w związku z art.17 pkt.9 i 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Mylna definicja intensywności zabudowy w projekcie MPZP przy pierwszym wyłożeniu bez wskazania w późniejszych wyłożeniach, iż doszło do zasadniczej zmiany w zakresie definicyjnym faktycznie pozbawiła osoby zainteresowane rzeczywistej informacji, a tym samym możliwość wniesienia odpowiednich uwag i ich rozpoznania jak nakazuje to art.17 pkt.12 ustawy.

Wojewoda ma 30 dni na podjęcie rozstrzygnięcia nadzorczego od chwili doręczenia uchwały. Niezależnie od rozstrzygnięcia wojewody, jedno jest pewne, definicja intensywności zabudowy wyparowała z projektu planu (taka warszawska afera typu "lub czasopisma"), a mieszkańcom nie wskazano przyczyn tej zmiany, przez co utwierdzono ich w błędnym przekonaniu, że nic się nie zmieniło. A zmieniło się. Nie wykluczone, że ta sama sytuacja występowała przy okazji konsultowania innych miejscowych planów zagospodarowania.