Opiniowanie uchwał o likwidacji szkół przez związki zawodowe: uchwała NSA

Opiniowanie uchwał o likwidacji szkół przez związki zawodowe: uchwała NSA

Naczelny Sąd Administracyjny w wydanej 29 listopada 2010 roku uchwale wypowiedział się na temat opiniowania podejmowanych przez organy samorządowe uchwał związanych z likwidacją szkoły. Procedura likwidacji szkoły publicznej lub placówki oświatowej – w odróżnieniu od trybu likwidacji innych jednostek organizacyjnych – przebiega w dwóch etapach. Pierwszy z nich to podjęcie przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwały o zamiarze likwidacji szkoły (lub placówki). Taka uchwała stanowi podstawę dla organu wykonawczego do wykonywania czynności poprzedzających likwidację (np. zawiadomienia rodziców uczniów i zawiadomienia kuratora, który z urzędu wszczyna postępowanie w sprawie udzielenia opinii w sprawie likwidacji szkoły). Drugim etapem procedury jest przyjęcie przez organ jednostki samorządu terytorialnego uchwały o likwidacji szkoły lub placówki oświatowej.

Wątpliwości budziła kwestia tego, którą z uchwał – „intencyjną” czy o likwidacji – należy przestawiać do zaopiniowania związkom zawodowym, które – zgodnie z art. 19 ustawy o związkach zawodowych – opiniują założenia i projekty aktów prawnych w zakresie objętym swoimi zadaniami. W orzecznictwie sądów administracyjnych rysowały się do tej pory dwa przeciwstawne stanowiska w tej sprawie. Według jednego z nich, uchwała o zamiarze likwidacji szkoły nie jest aktem prawnym, ale aktem indywidualnym, który „nie zmienia per se ani statusu placówki, ani też nie rozstrzyga o nawiązaniu, zmianie lub rozwiązaniu jakiegokolwiek stosunku prawnego osób związanych z tą placówką (uczniów, nauczycieli, dyrektora). Jedynie komunikuje, że w przyszłości może dojść do wydania odrębnej uchwały o likwidacji szkoły.” Jako taka, nie tworzy reguł postępowania ani nie jest skierowana do ogółu mieszkańców gminy, a stanowi jedynie rozstrzygnięcie z zakresu wewnętrznej organizacji jednostki systemu oświaty. Jak zauważył WSA w Olsztynie, tego rodzaju „uchwała nie rozstrzyga jeszcze o dalszym istnieniu szkoły, a zatem trudno uznać za racjonalne, aby na tym etapie była konieczna obrona interesów pracowniczych ­ a temu służy opiniowanie projektów aktów prawnych przez związki zawodowe, skoro nie jest jeszcze pewne, czy wszczęta procedura w ogóle doprowadzi do likwidacji szkoły, a tym samym likwidacji miejsc pracy.” Dlatego też gmina nie ma obowiązku przedstawiania jej do zaopiniowania związkom zawodowym.

Zgodnie z drugim stanowiskiem jednak, uchwała o zamiarze likwidacji szkoły lub placówki oświatowej mieści się w pojęciu „aktu prawnego”, o którym mówi art. 19 ustawy o związkach zawodowych, ponieważ odnosi się do istotnych spraw, które dotykają bliżej nieokreślonego kręgu osób. Niezasięgnięcie opinii związku zawodowego stanowi zatem „naruszenie prawa dające podstawę do podjęcia przez organ nadzoru rozstrzygnięcia stwierdzającego nieważność uchwały.”

W wydanej pod koniec listopada uchwale NSA uznał, że nie można zgodzić się z poglądem, iż organy samorządu terytorialnego nie mają obowiązku zasięgać opinii związków zawodowych w odniesieniu do indywidualnych aktów organizacyjnych, jeżeli mogą one dotyczyć spraw o istotnym znaczeniu społecznym lub gospodarczym. Uchwała o zamiarze likwidacji szkoły bądź placówki oświatowej nie jest wprawdzie aktem prawa miejscowego w klasycznym rozumieniu tego terminu, ale ze sformułowania wspomnianego art. 19 nie wynika wcale, by związki zawodowe miały opiniować założenia czy projekty tylko takich aktów. Pojęcie „aktu prawnego” jest bardzo szerokie i – jak argumentuje NSA – „obejmuje także akty o charakterze wewnętrznym i akty o charakterze organizacyjnym”. Dlatego też „wszystkie uchwały organów samorządu terytorialnego, w tym uchwały dotyczące utworzenia, przekształcenia, likwidacji samorządowej jednostki organizacyjnej, muszą być uznane za akty prawne. Organy samorządu jako organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Tym samym podejmowane przez nie akty, niezależnie od ich charakteru, są aktami prawnymi.”

Z tego powodu, aby ustalić, czy dany akt prawny powinien podlegać opiniowaniu przez związki zawodowe, przede wszystkim trzeba sprawdzić, czy jego przedmiot dotyczy spraw publicznych o istotnym społecznym znaczeniu i czy mieści się w zakresie działania związków. Uchwała o zamiarze likwidacji szkoły niewątpliwie takich spraw dotyczy. NSA uznał ostatecznie, że „obie uchwały: o zamiarze likwidacji szkoły i o jej likwidacji mają jeden przedmiot i obie mają charakter aktów prawnych w szerokim, ale powszechnie przyjmowanym, znaczeniu tego pojęcia.” Ponieważ obie odnoszą się do kwestii likwidacji konkretnej szkoły, obie są aktami podlegającymi opiniowaniu przez związki zawodowe. NSA uznał jednocześnie, że organ samorządu terytorialnego wywiąże się z obowiązku zasięgnięcia opinii związku zawodowego przedstawiając mu jedną – dowolną – z tych uchwał: „prawny obowiązek poszanowania uprawnień opiniodawczych związków zawodowych będzie spełniony już z chwilą przekazania do zaopiniowania projektu uchwały o zamiarze likwidacji szkoły. Jeśli właściwa organizacja związkowa zaopiniowała projekt uchwały intencyjnej, to wprawdzie może wnosić o poddanie jej opinii kolejnej uchwały w procesie likwidacyjnym, ale jest to już działanie po przedstawieniu opinii w tej sprawie.” Większą wagę – jak zauważył NSA – ma jednak poddawanie pod opinię uchwały intencyjnej, ponieważ na tym etapie negatywna opinia związków zawodowych może mieć realnie istotniejsze znaczenie niż opinia wydana na późniejszym etapie, kiedy podjęte zostały czynności zmierzające do likwidacji i kurator pozytywnie zaopiniował uchwałę intencyjną.

Anna Krajewska
(Źródła: samorzad.lex.pl, orzeczenia.nsa.gov.pl)

Biuletyn Kompas , Instytut Spraw Publicznych. Warszawa 2011 r., www.isp.org.pl